府贴钱，聘请第三方公司去种。后来粮食烂在地里，没人收，第三方公司也很委屈——政府只给了种的钱，没给收的钱。最后只能再由政府出钱去收。现在那里还是农田，每年还得去种。”历史遗留问题
为什么卫星和基层在土地定性上会存在差异，导致实际执法中的矛盾？多位受访者对《中国新闻周刊》表示，其中原因复杂，既包含当前执法管理的问题，又涉及土地管理政策等历史遗留问题。
吴克宁对《中国新闻周刊》指出，卫片执法及其背后的土地管理，与我国实行的国土空间用途管制与“耕地占补平衡”制度有关。
1997年5月，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》出台，提出了耕地总量动态平衡要求。国家主要通过实施耕地占补平衡制度弥补耕地流失，即按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。
不过，后来的实践证明，占补平衡制度能弥补耕地流失，但也会产生一些问题。“假如一个项目占了100亩耕地，很难有另一整块100亩地来补平，所以现实中往往是这儿补点那儿补点，存在占多补少、占优补劣、占整补散的情况。用于补充的耕地，生产力明显低于所占耕地。”一位不愿具名的学者告诉《中国新闻周刊》。
这些耕作条件和生产力较差的补充耕地，为卫片执法带来的基层矛盾埋下隐患——农民的耕种意愿普遍不高。“以前卫星遥感技术没完全成熟的时候，这些地块没人管，甚至抛荒。现在有了卫星，这些地块全部被识别，成了需要整治的任务。”王波说。
另一个问题是，在耕地的定义上，我国以粮食安全为导向，强调耕地的覆盖作物为粮、棉、油、糖、菜和饲草饲料等主粮与生产性作物。当前，我国耕地“非粮化”问题也引发了一些基层执法人员和农民之间的矛盾。
现实情况是，愿意种粮的人越来越少了。以余明驰所在的村子为例，这个常住人口四五百人、主要由老人和小孩构成的村庄，无论之前还是现在，都不以种植粮食作物为经济来源。即使复垦，在田地撂荒多年的情况下，水利、道路等配套设施也无法满足耕种条件，需付出额外成本。“我们测算了一下，在政府有补助的情况下，村民们种水稻还是亏。”
另外，王波发现，此前在脱贫阶段，一些农民会在耕地上种经济作物，当地政府也会默许。但现在因为卫片要恢复耕地，农民就会承担一定的损失。
在上述问题之外，2017年第三次全国国土调查（以下简称“三调”）提出的“所见即所得”原则，也造成了一些卫片认定与土地实际使用情况不符问题。这一原则曾在1984年“一调”时使用，但当时农民种植粮食收益较高，耕地利用方式比较单一，很少存在土地利用方式的调整。
而到了“三调”，仍以“所见即所得”为原则，要求基于地表覆盖情况认定耕地，成为卫片执法中许多问题的导火索。华北某县自然资源规划局的工作人员李露霞参与了“三调”工作，她告诉《中国新闻周刊》，一些村民的宅基地因为种了菜或长了草，因“所见即所得”原则在“三调”被认定成耕地，后来在翻建时被卫星识别出来，发生了纠纷。
王波提到，如此认定的原因之一是为了补足耕地，保障18亿亩耕地红线，“有的地方，只要在三次全国国土调查中有一次将该地块认定为耕地，就都按耕地来算”。
李露霞和几个县的相关工作人员曾到省自然资源厅反映这个问题，他们得到的说法是，“现状是什么就认定成什么，但是可以备注”。后来在执法中，她发现，“备注没有用”。
其实，自然资源部此前已多次强调，反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。2024年，自然资源部在关于卫片执法的通知中提出，建立容错纠错反馈机制，对于执法工作过程中发现的永久基本农田划定与实际不符、用地手续备案信息有误等问题，具体承担执法工作的机构应及时向相关业务机构书面反馈情况，由相关业务机构组织核实认定，对确属需要调整相关管理属性的，相关业务机构确认调整后书面反馈执法工作机构，再按照新的管理属性，依法依规履行处置程序。
但多位受访者对《中国新闻周刊》表示，实践中很难有申诉成功的案例。李辉所在镇上曾有一个村办企业，效益很好。该厂的一些预制管道日常堆放在一块河滩地上，后来这块河滩地在卫片中被认定为高标准基本农田，企业需要清理堆放的预制管道。“水泥预制产品生产需要较大的户外空间，我按照文件上报修正，没有用，这个厂因此损失惨重。”
王波也提到，面临整改任务，基层往往需迅速做出反应，而一旦发现偏差，向上反馈的周期却较为漫长。一位副镇长曾对他表示：“有的问题要求我们2个月整改到位，而我们向上反馈材料，走程序至少90天，没有太多回旋余地。”土地管理何去何从？
近几年，自然资源部已经意识到卫片执法存在的问题，也一直在调整相关政策。比如，2024年部里提出季度监测图斑下发各地，辅助地方早发现、早处置，不需要向部反馈核实举证信息，并要求各级自然资源主管部门不得将卫片直接作为行政处罚的依据。
同时，我国的耕地保护和土地管理也在纠错和完善。比如对于“三调”土地类型认定存在的问题，自然资源部曾提出，凡是发现国土调查成果与实地国土利用现状不一致的，应及时通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。涉及管理急需的，可通过日常变更机制报部“即报即审”。
沿用至今的“占补平衡”制度也在不断完善。2024年2月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》印发，明确“以补定占”原则，从“小占补”走向“大占补”。各地结合第三次全国土壤普查，开展土壤农业利用适宜性进行评价，持续优化耕地布局。
可以看出，完善纠错的核心，是应该对我国的土地家底进行全面系统的摸排。不过，自然资源部科技发展司原二级巡视员单卫东在今年2月发表的《以土地类型为基础构建回归自然的自然资源管理模式》一文中指出，尽管我国近期在耕地保护中增加了耕地后备资源的一些地学条件调查、国土空间规划中开展了资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”等必要的补救工作，但始终难以全面系统地摸清地段、地块层面上的土地家底。
上述不愿具名的学者表示，之所以难以摸清土地家底，根结仍在于没有按照土地的自然特征来进行土地调查，而是以利用现状统计耕地：土地利用现状频繁变更，家底自然难以摸清。
他进一步表示，国际相关组织和其他国家强调土地的生产能力，采用“可耕地”概念，侧重通过粮食生产的稳定性和粮食种植的适宜性界定耕地。而我国以土地利用现状为基础的土地管理工作，缺少对土地自然禀赋情况的深入探究，难以充分反映自然资源本底状况。
以卫片为主要依据的土地执法，遵循的正是“所见即所得”的利用现状管理思路。因此，今年卫片执法政策的调整，在某种程度上意味着我国土地管理思路的转变。李辉和吴彬都对《中国新闻周刊》提到，从今年开始，卫片下发的频率明显降低，大家都“松了一口气”。但对于未来土地执法该怎么做，各地还在摸索中。
在曾翔看来，此次“釜底抽薪”般的调整，或许能够成为土地执法优化的机会。“卫片执法是后端的查处，而耕地保护和土地管理非常依靠前端措施。现在先调整好耕地结构，再辅以卫片的监管，可能会更加有效。”
而王波认为，此次调整的影响，短时间内很难评价。“卫片本就是土地管理很重要的辅助手段，问题恐怕不是源自卫片，而是政策执行。许多政策以中心任务、强力执行的方式推行下去后，带来层层加码、一刀切等问题，但