在得知今年自然资源部将不再集中下发疑似变化图斑这一消息时，张强第一反应是“有点迷茫，不知道怎么干了”。作为华北某市自然资源规划局分局执法监督科科长，根据卫片查处自然资源违法案件，是其日常的重要工作。
卫片执法，是指通过卫星遥感监测技术，将同一地区前后两个不同时间的卫星图片叠加对比，呈现发生变化的地块，形成“图斑”。通过识别图斑，国家有关部门能够掌握该地区土地变化和利用情况，发现和查处违法用地行为。
6月20日，自然资源部召开全面推进“为基层解难题办实事”总体情况座谈会。调查监测司司长王华斌提到，以前国土调查工作中，每年年底统一组织开展卫星遥感监测，提取疑似变化图斑下发地方开展实地调查举证。地方反映集中下发图斑量大，时间紧、任务重。2025年，自然资源部不再集中下发疑似变化图斑，充分依靠基层力量据实开展调查，支持各地把调查工作做在日常，缓解年底集中调查的工作压力。
中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授吴克宁告诉《中国新闻周刊》，卫片执法实施20余年来，对土地利用现状的变更调查与发现违法用地、规范土地行为发挥了重要作用。
自2023年起开始关注卫片执法的中南财经政法大学法学院博士研究生曾翔也向《中国新闻周刊》表示，卫片有效规制了土地执法中的选择性倾向，但与此同时，基层也可能因技术适用陷入僵化、机械、资源浪费等治理困境。因此，如何在压缩执法灰色空间的同时，找回基层治理的弹性空间，是未来土地执法的主要优化思路。

示意图/视觉中国土地执法技术“长牙”
这两年，曾翔在各地调研时发现，土地违法现象越来越少了，甚至有一个县级市，在卫片等技术辅助下，“一年中一例土地违法案例都没有”。
“卫片技术的发展伴随着各地对土地监管力度的加强，其核心是技术使得监督环境和责任体系更加严密了。”曾翔说，有基层执法者向他坦言：“卫星监控那么厉害，谁敢乱来？”
卫片执法已有25年的发展历史，相关政策也呈明显的收紧趋势：2000年，原国土资源部在北京等66个城市部署开展土地卫片执法检查；2009年，卫片执法首次实现全国所有县全覆盖检查，并依据《违反土地管理规定行为处分办法》，对违法违规土地面积达到当年新增建设用地面积15％以上地区的行政首长实施问责。
2019年，图斑从一年下发一次调整为季度下发，土地违法严重地区要进行土地指标扣减，倒逼地方主动整改、消除违法状态。2021年，图斑下发频次再次加密，采用“月清、季核、年度评估”的工作方式。
曾翔指出，卫片执法的不断收紧，与此前我国土地违法行为居高不下、选择性执法问题突出有关。“为了城镇化或当地经济发展，部分地方会出现违规批地建设的情况，执法者很难和领导层对着干。除此之外，人情和地方稳定等因素也会干扰执法，有的时候基层执法者即使查了，在执行环节也经常因为高额成本和社会风险而陷入执行不能的境地。”
卫片执法的出现和技术升级，有效缓解了这些问题。首先，遥感卫星的精度高、覆盖面广。武汉大学社会学院博士研究生王波长期关注卫片执法问题，一些乡镇干部曾对他表示，“现在的卫星技术可以精确到厘米级别，甚至可以看清马路上汽车的车牌号”。
自然资源部国土卫星遥感应用中心资源调查监测部主任尤淑撑2021年接受采访时表示，10颗2米分辨率的卫星，每个季度可以将960万平方千米的国土有效覆盖一遍，平均一天可以拍摄至少15万平方千米清晰影像。
余明驰是华东某村的驻村第一书记，在他看来，卫片是土地管理不可或缺的手段。“我所在的村子，村头到村尾大概有7千米，有的地方没有路，我们不可能每个地方都巡查到，必须依靠卫星技术。”
此外，与其相关的执法系统也在不断完善。2018年“国土调查云”系统及App正式推广使用，其中就有“卫片执法”模块。疑似变化图斑会上传至这一工作平台，并被分派到县区、乡镇、村（社区），基层干部需要对土地的具体情况进行内业和外业核验工作：内业需收集证明土地变化的合法性材料，包括权属证明、行政批文、项目文件等；外业需调查者前往图斑所指区域实地核查，拍摄现场图片并将其上传至数据平台。
省市两级执法部门将根据这些汇总资料，剔除“合法图斑”“伪变化”及“其他图斑”，再将经确认的“疑似违法图斑”下发各级属地职能部门。基层执法者只有在完成立案查处工作，上传佐证资料，并经过省市两级部门核验后，记录才能在系统中核销。
由此，各级执法管理者不但能够精准、全面地掌握辖区内土地违法的目标线索，还能够实现执法力量的纵向整合，极大压缩了“基层共谋”的空间。卫片执法的管理效果无疑是显著的。“它让农民和政府养成了土地管理的意识，大家都绷着这根弦，在很多情况下遏制了新增的土地违法行为。”王波告诉《中国新闻周刊》。

河北某农场不同季节的卫星遥感图片 图/自然资源部国土卫星遥感应用中心形式主义整改
不过，王波在调研中发现，在规制土地违法行为的同时，卫片执法也给部分农民和基层干部带来了困扰。
首先是卫片的下发频率。王波告诉《中国新闻周刊》，随着2020年严禁耕地“非农化”“非粮化”的提出以及耕地流出整改工作的推进，卫片执法成为基层的重要工作。在上级部门不断加大下发频率的同时，不少地方出现了自我加压、层层加码的情况。
“我调研的一个地区会提前去省里打探，如果省里说他们这里有600个疑似变化图斑，地市就会提前下发1000个，希望能覆盖省里的问题图斑，提前整改。”王波说。
李辉是西南某镇政府的一名干部，他告诉《中国新闻周刊》，最频繁的时候，该镇的卫片下发频率是“随有随发，每周更新”。“上级部门会施压，多长时间必须完成多少，层层下令。”华北某镇执法人员吴彬也表示，卫片下发最频繁的时间是从2023年到2024年上半年，各个层级的疑似变化图斑都变为随有随发。
这与王波的观察一致。“2023年卫片执法的强度显著增大，且卫片来源杂乱，多渠道随有随发，基层的压力特别大。”吴彬说，这些高频、大量下发的图斑经常重复，要反复举证、整改。“可能会因为一个地块去农户家10来趟，每天都在准备资料、拍照举证。”
反复整改，是卫片执法让基层头疼的问题之一。“我们镇原来有一个坑，后来被建筑垃圾填埋，结果被识别成了耕地，要求必须种上粮食长出苗，但其实这个地方是没有耕种条件的，我们只能应付，说会赶紧浇水让它长出来。上级政府检查之后，这事儿也就过去了。但下次再被拍到还要再过一遍这样的程序，有几块地每年都这样弄一遍，大家的意见都特别大。”吴彬说。
高频的整改任务，带来的是形式主义整改，甚至虚假整改。曾翔在调研时发现，某村做公益项目时建的一个篮球场，被卫星识别为耕地，村里只能先把硬化路面翻成土地，拍照上传，“篮球架子还在，但是已经显示整改完了”。
王波提到，为了完成任务，基层会衍生出策略性应对方式。“比如卫星把村民房屋的一角判成了基本农田，基层执法者不能为此拆掉人家的房子，所以可能会在那一块覆盖一些绿布‘完成整改’。”
中南大学公共管理学院副教授陈文琼一直在关注这个话题。在她看来，卫片执法中存在的部分问题，源于卫片对土地的定性与群众的共识不一致，比如把荒地、宅基地、林地界定为永久基本农田。哪怕整改了、通过验收了，这些地往往在第二年又会被抛荒，部分基层干部认为，这就是“劳民伤财，做形式主义的工作”。
李辉说，他曾遇到把公园整改为耕地的情况。“这种明显没什么收成的地，只能政